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“合成谬误”与政策系统性
  •  2021-12-22

中国是一个政策大国,政府主要通过政策来进行国家治理,有时政策能对市场起到决定性的影响。由于大部分政策关系到公共利益,因此也可以说中国是个公共政策大国。政府掌握了大量的资源,政府管理事务的范围极广,但由于中国的市场化、法治化程度还有待继续提高、完善,这就造成,一方面中国的政策涉及面广,管得多;另一方面,又还有很多领域仍然缺少法规、缺少政策。

几乎无限的责任与繁多的政策并存,中国的政策效率如何是一个问题。不少人可能会对这个问题感到奇怪:改革开放四十年,中国发生了天翻地覆的变化,不就是靠改革开放,靠政府的积极行动吗?中国的政府在很多领域很有效率,比如搞城市化,搞基础建设,搞重大工程,搞产业政策,搞环境保护,调整各种规划……依靠强有力的政策执行,靠着集中资源办大事,一刀切下来,往往能在短期内做出重大决策和调整。中国政府还缺乏效率吗?

与此同时,我们也能看到中国的政策效率低下的现象。中央政策在传达和执行过程中,会遭遇严重的政策梗阻,中央意志在地方执行时会明显打折扣。十八大以后,令行禁止的党政作风得以加强,政令畅通的问题得以有效解决。不过,这时候也逐渐出现了另外的问题,当很多政策以“一刀切”的方式来制订、贯彻执行时,也常常会引发政策效果不佳、政策“打击面”过大、负面外部性增多等问题。尤其是“一刀切”的政策执行方式,往往在解决一个问题时,却制造出更多其他问题。比如,中国最近的教培新政(即“双减”政策)。

教培新政改革只是中国近两年一系列规范市场行动的“高光”部分和最新行动。在此之前,中国已经有过多次整治市场的举措和政策出台。比如,发端于去年10月的蚂蚁集团上市叫停风波,对互联网巨头垄断行为的打击,近年不断加力的房地产调控政策,在防范金融风险的大旗之下对各种“灰犀牛”的打击等等。与过去的经济高速增长、市场快速扩张、政策尺度宽松、鼓励发展为主的环境相比,现在的市场环境的确要“严苛”很多。总体上看,一种严格“整治”的大环境正在形成。

虽然市场人士对于发展环境变化有些微辞,但从政策出发点、要防范的风险来看,一系列规范、收紧、强化治理的政策举措并不能算错误。防范金融风险、推动市场降杠杆,有错吗?抑制房地产巨头的扩张、防止它们债务风险爆发成为“灰犀牛”,有错吗?打击互联网平台公司的垄断行为,有错吗?在大数据时代,强化数据安全意识、保护个人隐私,有错吗?在地缘政治摩擦加剧的背景下,抑制国外资本对中国市场的控制,有错吗?降低学生作业负担、减轻家庭教育支出负担,拒绝逐利的资本“异化”国内基础教育体系,有错吗?……

从单项政策来看,每一项规范性政策都有充足的理由。不过,当这些单独看都没有问题、都很有必要的政策形成合力时,国内市场环境就会发生系统性的变化。客观来看,当多种规范措施一齐施效时,市场发展所需要的宽松度被大幅压缩,融资环境普遍趋冷,市场信用链条普遍绷紧,企业和企业家们的瞻前顾后则显著增加。安邦智库(anbound)的研究人员近两年在「 田野调查 」中发现,企业明显感到这几年的生意越来越难做,大大小小的企业家们萌生退意的越来越多。

实际上,感到市场环境“紧张”、“不轻松”的不只是企业,很多在一线的政府官员们,也感到现在做事越来越难。由于基层政府官员(县级和市级)直接肩负地方经济发展的责任,要招商引资、要帮助企业解决发展中遇到的问题,因此这些官员们能直接感受到企业面临的酸甜苦辣。不少基层官员们有些无奈地表示,做事的环境越来越紧,想干点事情越来越难,做事时的掣肘越来越多。原来能甩开膀子去干、去拼的事,现在冲两步就得回头看看是不是出错。除了市场环境的变化,体制内的各种形式主义、官僚主义也成为干事的牵制。有基层官员抱怨,现在检查太多、审计太多、开会太多,下乡时间少了、帮企业解决问题的时间少了,很多时候,是带着负担在做事。

对于一些掌握政策权力的较高层政策部门和监管部门,则处于另外一种状况。从企业和基层政府部门的反映来看,市场对这些政策部门和监管部门的评价不是很高。政府部门是市场的规范制裁者和裁判,对这个角色,市场并无异议。但让市场感到不解的是,一些监管部门和政策部门只从单一部门的角度出发制订政策、实施监管,一味地大力度整治市场,严重地降低了市场活力,影响了市场生态,形成了明显的“政策共振”,造成了一些负面效果。

以房地产市场为例,“房住不炒”的长期发展思路没有错,但在执行房地产调控时,多个部门形成合力,金融监管部门不断高喊房地产是高风险的“灰犀牛”,要从金融资本上对房地产进行“限供”甚至“断供”;住建部等多部门发布文件,要持续整治规范房地产市场秩序、严格控制房价;部分城市严控房地产市场准入门槛,从购买端进行限制;在严格调控之下,银行系统也开始不断收紧对房地产的融资——减少额度、抬高成本。

在我们看来,一些政策部门对于如何防范系统性风险,可能还需要加强系统认识。这也是中央非常关切的一点:

本月初召开的中央经济工作会议就政策工作执行曾指出,“经济社会发展是一个系统工程,必须综合考虑政治和经济、现实和历史、物质和文化、发展和民生、资源和生态、国内和国际等多方面因素”,领导经济工作“必须有系统思维、科学谋划”。会后,中财委办公室副主任韩文秀进一步解释,不把长期目标短期化,系统目标碎片化,必须加强统筹协调。既要防止出现“合成谬误”,避免局部合理政策叠加起来造成负面效应;也要防止“分解谬误”,避免把整体任务简单一分了之,更不能层层加码,导致基层难以承受。

有影响力的市场主体发生风险,可能会引发系统性风险;足够普遍的风险因素一起发作,也可能会引发系统性风险。但政策部门是否意识到,如果大家基于防范风险的目的来一起引爆风险,同样也会引发系统性风险。还是以房地产调控为例,以现在已经引爆风险的案例来看,国内如果有6-10家房地产巨头集中倒下,将会在国内房地产市场、城市经济、金融业内、社会公众等领域,引发强烈的海啸级的系统性风险。

很显然,这不是调控政策想要的结果。但是,如果按照现在的集中整治、政策共振、众人一起推的调控方式,出现上述系统性风险并不是没有可能。面对众多的潜在风险,有效的、科学的做法,应该是尽量做到“精准拆弹”,而不是不加区分地主动引爆多个炸弹,那样的结果只会是鲁莽地触发系统性风险,使本来可以分散规避的风险集中爆发、提前到来。

作为研究公共政策的独立智库,安邦智库(anbound)一直认为,着眼于未来发展,中国的公共政策从问题的提出到政策制订,从政策颁布到政策执行、再到政策效果评估,今后需要更多体现系统性,减少“一刀切”、“合成谬误”,从而提升政策的系统性效果。中国的区域差异、城乡差异、南北差异都很大,“一刀切”在当时当地似乎很有效,但从更大尺度、更长时间来看,简单的“一刀切”做法是难以持久的。

那么,如何更大限度地避免“合成谬误”,更好提升政策的系统性效果呢?下期文章,我们将继续探讨,敬请期待。

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