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用了二十年安邦办成了一件“大事”
  •  2022-03-24

今天的故事,咱们从这张时间轴说起。

长期关注安邦智库(anbound)的客户朋友和读者朋友应该对这张图还有印象,这是去年8月工信部答复重大战略部署,表示将“把氢气内燃机纳入氢能发展战略,支持氢气汽车技术路线多元化发展”时,安邦智库基于多年来的追踪性研究成果制作的时间轴,梳理了自2017年以来安邦有关“氢能”的关键判断、重点政策建议,以及重要研究成果。(注:关于工信部答复时间,内部答复于2021年6月25日,答复内容公布于2021年8月。)

仔细观察的读者,想必注意到了时间轴底下的一行小字。安邦一直宣称,我们长期以来做的就是追踪性研究,对“氢能”的观察与研究亦是如此。其最早可追溯至近二十年前(2003年9月):“如果中国在氢能技术中飞速发展,中国将获得非常有竞争力的优势并为世界其他国家的能源发展作出榜样。”此后十几年,安邦对于氢能的研究始终没有中断过,这一领域的变化,一直处于我们的持续跟进过程中;并于2017年,安邦智库开始逐步形成「 构建与发展“氢能社会” 」的战略性政策建议。

安邦一直坚信“氢能社会”是真正的国家级战略,关系到国家的未来,关系到国家每时每刻的生存与运转,甚至可能是实现中国2060年“碳中和”目标的唯一路径。如今,看到安邦不断呼吁、坚持提倡的公共政策建议被认可采纳,正式“落地开花”——“3月23日,国家发改委公布了《氢能产业发展中长期规划(2021-2035年)》,正式确立氢能产业在中国的重要地位”,对此安邦与有荣焉。

中国公共政策形成和制订的四个阶段

不了解安邦,或者刚刚听说安邦的读者可能就要纳闷了,你为什么会这么说?

这里就不得不提到安邦智库创始人陈功先生多年前有关“中国公共政策形成和制订”的一个模型了。

众所周知,中国是个政策大国,政府主要通过政策来进行国家治理,有时政策能对市场起到决定性的影响。由于大部分政策关系到公共利益,因此也可以说中国是个公共政策大国。

现代意义的公共政策制订是一门政策科学,具有复杂性,也有系统性,追求的是科学性、建设性和可操作性。与其他国家不同,中国的各类国家政策的推出具有更为独特的进程,反映了中国特色和政权体制。从中国政策的进程角度,可以更好的理解各种因素的交互影响,尤其是中国关键政策的构建和实现过程。

根据多年的研究经验,安邦智库(anbound)认为,中国政策制订的整个进程,可以划分为如下四个阶段:

中国公共政策形成和制订的四个阶段,呈现出明显的结构性特点。

第一,政策形成

这是中国政策的顶层设计部分,也是所有政策的起点。该阶段的目的是要构建政策思路,明确政策方向。因此,“政策形成”在中国政策体制中是一个关键的政策酝酿过程,这是一个关于政策意义和价值的重要环节,也是整个政策流程中的核心环节。从1949-1978年,中国的政策形成比较封闭,主要取决于中国高层干部群体的视野和认识水平。1993年之后,政策形成的口径与过去相比则有较大的拓宽,包括受信赖的少数智库、学者以及少数社会人士都有机会参与,但观察中国政策形成阶段,众多参与者的效率和品质差别很大,能够得到高层长期信任的民间机构并不多见。

第二,政策准备

这是一个中国政府内部机构根据第一阶段成果准备政策文件的过程,也是一个材料的组合过程。这个阶段承继了前一个阶段的研究成果,政策思路已经基本明确,政策任务已经确定,但还没有形成政策文件或是报告文件,需要政府内部的研究机构做更多的工作,将政策思路、政策材料、前期研究等转变成为可供讨论的政策文件或报告。通常在政策准备这个环节和阶段,一般均由中国对口的政府部门来解决,包括各级党委政府的政策研究室,往往在这个阶段会起到非常重要的作用。被信任的体制内的专家学者,也会在遴选之后以个体方式参与这一过程。在大多数情况下,该阶段形成的草案文件带有相当程度的保密性。

第三,政策决议

这个阶段是中国政府内部领导层对政策进行讨论和咨询的阶段。在中国的政策流程中,对于已经形成的政策文件和决议,仍然需要在一个更为广泛的领域听取意见,这个阶段的重要性在于形成更加完整的政策概念,而类似的政策概念将有助于构建面向社会的宣传基础,故而非常重要。通常,这个过程的最终结果需要在中国领导层的会议中确定,在汇总、收集和归纳各方的讨论意见之后,形成某种决定或是会议决议,形成最后的政策。最后的结果,通常表现为所谓纲领性的“红头文件”。

第四,政策执行

这既是政策的执行阶段,也是政策的宣传阶段,主要面向中国社会,同时也会包括政府各个层级与部门的详细规划工作。中国政策的习惯性作法是在社会各界都要广而告之,形成潮流和势头,也就是通常说的政策造势和政策动员。因此这是一种开放的、公众参与度很高的阶段,活跃参与的人士非常多。除了有公众的意见和建议,还会有大量的新闻报道和新闻评论,当然也会出现对政策的各种非议甚至反对意见。因此,政策执行阶段通常要伴随大量的政策解释和解读,也包括基层政府和政府各部门的规划和计划。然而,政策一旦进入这个阶段,通常也就意味着难以出现结构性的更改。

此外,一旦政策进入执行阶段,地方政府以及相关的政府中层机构会开始接过政策的主导权,原因在于,他们是政策实际的执行者。而在之后的执行过程中,沿着主要的政治权力输出管道,实际过程也会存在差异化的理解以及不同的执行轨道和路径,最终造成一种“一体三轨”的局面。换言之,在具体的执行机构会存在三条不同的轨道路径:即战略规划,战略宣传以及政策的执行。

在中国现实的政策制订和执行过程中,不同的机构——体制内外的研究机构、政策部门、专家学者,在上述四个阶段中,往往扮演着差异较大的角色。大部分的研究类机构,参与的是上述第二、第三个阶段,第四个阶段主要由地方政府和政府部门来推动;在第一个阶段,往往只有很少的有思想的战略型研究机构才会受邀参与。安邦智库长年专注于基于信息跟踪研究的公共政策评估,以及从事战略性政策的研究,在一些重大战略问题上曾不同程度地参与到“政策形成”阶段的研究工作。

安邦“氢能社会”对中国能源政策的推动

作为一个体制外的独立政策研究机构,安邦智库(anbound)成立于1993年,早于绝大部分现有的中国智库机构。在多年的与政府客户合作中,安邦赢得了中国政府的信赖并与之建立了相当密切的联系,这也是安邦智库在中国各级政府中保有一定影响力的基础。一般来说,安邦智库的主要研究领域集中于公共政策的评估以及战略性政策的研究,因此安邦在重大战略问题上曾多次参与到政策形成阶段的研究工作。凭借多年来与中国各级政府建立的良好合作关系及沟通渠道,安邦智库从2017年开始,对于「 构建与发展“氢能社会” 」的研究成果通过多种方式反馈到了中国决策层,并产生了相应的影响力。

如前所述,安邦智库对“氢能”的观察与研究最早可追溯至近二十年前。多年来,安邦所提出的政策建议并非是一帆风顺的,进程非常曲折,因为于“无声地带”构建发展概念并推动落地总是困难的。“氢能社会”对于中国的能源政策推动便是如此。

长期以来,“氢能”在能源圈一直是个“小透明”般的存在。2016年,国家出台《关于推进电能替代的指导意见》,提倡要大力开展以电代煤、以电代油,许多企业顺应政策号召纷纷开始转向电能发展,各地政府也认为,作为煤炭储存大国,电能会是中国未来的能源改革重点方向,本就“小透明”的氢能几乎沦落到无人问津的地步。

与粗放式的煤炭与石油能源相比,人们早已意识到清洁能源与可持续发展的必要性与紧迫性,中国也面向国际社会宣布了自己的3060减碳雄心,要大力推动能源转型发展。国内各界对此也是纷纷拍手称赞,并跃跃欲试。看一看近几年大行其道的新能源车,便可见一斑,其中电动车更是备受青睐。华为、腾讯、百度、阿里巴巴、滴滴、小米、海信、oppo和中兴等互联网巨头纷纷入场,电动车领域一片“热火朝天”,而氢能依旧“冷冷清清”。尤其是2021年夏,被公认“氢能霸主”的丰田公司宣布放弃氢能战略之后,不少与安邦合作多年的朋友都在得知后为此捏了一把汗。

图 | “热火朝天”的新能源电动汽车领域

期间种种压力下,安邦智库还是坚持自己的看法,坚定地认为氢能才是中国未来能源竞争与发展的出路,并向北京市提交《关于对北京市氢能及燃料电池汽车产业发展的思考和建议》的政策研究报告。此后不过两月多,中央首次将“推动加氢等设施建设”写入《政府工作报告》。

上月10日,国家发改委国家能源局发布《关于完善能源绿色低碳转型体制机制和政策措施的意见》更是明确将氢能定调为绿色转型能源。时间过去一个多月之后,就在昨日(3月23日),国家发展改革委、国家能源局联合印发《氢能产业发展中长期规划(2021-2035年)》,正式确立氢能产业在中国的重要地位,同时提出了“三步走”的发展目标:

出品 | 国家发展改革委高技术司,制图 | 中国国际工程咨询有限公司

至此,中国的氢能产业发展战略走完了政策形成、政策准备和政策决议的三个阶段,还缺乏具体的计划、资金、及机构上的准备,政策执行阶段的诸多问题尚未得到解决。但就像刚才强调的一样,安邦的位置是在政策形成阶段,我们参与这个进程,我们的工作主要在“势”的方面,形势、大势、局势、趋势,这“四势”是安邦的研究重点,至于如何有效执行、如何根据中长期战略谋篇布局,就可以联系各行各业的专业人士,吸纳专业意见,进而在实践、执行过程中发现问题、解决问题,并及时优化改善。

站在二十年后的这个节点往回看这段时期,遇到的困难与问题、不解与质疑固然很多,但《氢能产业发展中长期规划(2021-2035)》已经正式出台,成为了中国近年最主要的能源发展战略之一。这一规划的出现,导致中国的能源政策方向出现了前所未有的、出人意料的巨大转变,从几十年来紧盯住天然气、水电、风电等清洁能源,转而开始更加平衡兼顾的对待中国的短期与长期需求,绿色中国、低碳中国未来可期,氢能终将扎根于祖国大地,从“小透明”走到前台,从“小众”走向千家万户,服务亿万家庭与企业。安邦也将持续耕耘“形势、大势、局势、趋势”研究,保持敏锐,保持前瞻,不断为推动更多公共政策的形成贡献自己的绵薄之力。

了解安邦智库(anbound)有关“氢能”的研究成果——《中国发展氢能社会的构想和路径》,欢迎拨电010 - 5676 3034(工作日早10点至晚6点)咨询详情,安邦智库宏观经济研究中心帮您找到答案。

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